安徽银监局局长陈琼:适时修订信托法

安徽银监局局长陈琼:适时修订信托

  作者系全国人大代表、安徽银监局局长

  2001年10月1日,《信托法》正式施行。《信托法》的颁行和实施,健全了我国民商法律制度,在我国建立了信托制度,创新了我国财产转移和财产管理制度,促进了以信托公司为主体的营业信托活动的规范和发展。截至2012年末,信托公司管理的信托资产规模达到了7.47万亿元人民币,信托业的资产规模已经超过了保险业,成为继银行业之后的第二大金融部门,信托制度和观念也逐渐为公众了解和认同。

  《信托法》为国民经济的发展和社会经济生活的进步发挥了重要作用,信托业已经成为社会财富的优秀管理者、实体经济的坚定支持者和社会事业的新生促进者。在2010年、2011年和2012年三年间,信托公司分别为受益人创造了4.63%、4.30%和6.33%的年化综合实际收益率,实际分配的投资收益总额高达2932亿元,树立了社会财富优秀管理者的形象。2012年,在促进社会福利制度方面,信托公司管理的企业年金信托规模为77.05亿元;在促进社会公益事业方面,信托公司开展的公益信托规模达到了47.60亿元。《信托法》为社会事业发展提供了灵活而便利的制度基础。

  由于《信托法》属英美法制度,信托立法当时坚持“宜粗不宜细”的原则,再加上对“法律移植”和“本土化”如何进行衔接客观上也有难度,10多年前我国制定的《信托法》存在一定欠缺,缺乏应有的完整性和可操作性。10余年的实践中,虽然也出台了相应的信托行政法规和其他规范性法律文件,但无法从根本上解决信托法律制度的完整性问题,也不能满足社会发展对民事信托、营业信托及公益信托的多样化需求。同时,《信托法》已颁布实施10多年,有些条款已不能适应信托业长远发展的客观需要,除部分细节性条款需要修订外,更重要的是还有三个至关重要的制度性问题亟需解决:

  一是信托登记制度。《信托法》第十条规定的信托登记制度,与我国现行法律规定的特定财产或财产权的设立、变更或终止的登记或注册制度之间缺少衔接和配套的法律制度。目前,我国尚未形成统一规范的信托登记制度,但在信托实践中,涉及信托登记的领域越来越多。《信托法》对于信托的登记机构、登记主体、登记内容、登记程序等问题均没有明确规定,现行财产登记机构一般以没有相关规定为由,对于相关信托活动的财产登记均不予办理,导致许多需要登记才能设立信托的财产和财产权,被排除在信托活动之外,严重抑制了信托功能的发挥和信托活动的开展。

  二是公益信托制度。公益信托是促进社会公益事业发展的重要制度,但是由于《信托法》对相关制度规定过于粗略,10余年来,没有达到立法的预期效果。比如,对公益事业管理机构缺乏明确的规定、对公益事业管理机构审批公益信托的权限、程序和标准缺乏规定、对公益事业管理机构在公益信托的日常监督方面欠缺具体的程序和制度、对公益信托的税收优惠措施没有具体规定,等等。由此,导致了实践中公益信托的设立和运行困难重重,严重抑制了信托制度对于公益事业发展本来应该具有的促进功能。

  三是信托业法制度。现行《信托法》没有对信托业做出具体规定,仅在第四条中授权国务院制定具体管理办法,但是国务院至今尚未出台信托业的管理办法。信托是国际上资产管理活动的基础制度安排,信托业是我国发挥信托功能、从事资产管理活动的主要组织,《信托法》对于信托业规定的长期缺位,一方面,导致资产管理行业政出多门,目前各金融部门均在从事信托或者类似信托的资产管理业务,但在市场准入、监管规则等方面,极其不统一,致使行业竞争环境不公平,不利于行业的健康发展;另一方面,也不利于投资者保护。具有信托本质的各类资产管理产品,由于缺乏统一的法律标准,导致实践中对于管理人的责任机制、投资者的权利保护机制具有巨大的差异性,宽严不一,极不利于投资者的保护。目前,我国资产管理市场乱象丛生,与信托业立法内容的欠缺,有着直接关系。

  综上所述,为了适应我国经济社会发展对信托制度的急迫需求,充分挖掘和发挥信托制度的经济和社会促进功能,促进信托业的健康发展,充分保护资产管理产品投资者权益,防范金融风险,有必要尽快完善信托和信托业法律制度,为此,建议全国人大启动《信托法》修改的程序。

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