推广PPP前提是法治政府、诚信政府

admin时评2020-04-16 10:43:4417
推广PPP前提是法治政府、诚信政府

  中国PPP政策出台的背景和意义何在?发展前景如何?存在哪些不足与问题?

  十八届三中全会《决定》提出,建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。在全面深化改革、财政收支矛盾突出、社会资本充裕但难以进入公共领域的背景下,本届政府力推PPP(Public-Private-Partnerships,政府和社会资本合作)模式。

  推动PPP发展始于2013年底。这一年,经济下行带来财政收入的锐减,过去政府主导投资的发展模式受到极大挑战,PPP开始被财政部提上议事日程。

  国务院对PPP格外重视,密集召开常务会议。2014年10月24日,李克强总理召开国务院常务会议,表态积极推广PPP模式,今年5月13日,再次召开常务会议部署推广PPP模式。一周后,国务院办公厅转发财政部、发改委、央行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》,即42号文。

  42号文指出,中国将围绕增加公共产品和公共服务供给,在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,广泛采用PPP模式。

  为研究PPP政策出台的背景、意义、存在问题及发展前景,7月1日,中国政府网与中国人民大学重阳金融研究院举办圆桌研讨。

  孙晓霞:

  国家推顶层设计解决PPP“六难”

  在当前宏观经济进入新常态、财政收支矛盾突出、社会资本充裕但难以进入公共领域的背景下,十八届三中全会提出,建立透明规范的城市建设投融资机制,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,并明确由财政部牵头推动,从而开启了推广运用PPP的新纪元。

  推广PPP是政府治理方式的一次革新,有助于推进政府职能转变;是公共产品供给方式的一次革新,有助于提高公共产品供给效率;是财政管理方式的一次革新,有助于实现财政收支的“代际公平”;也是投融资方式的一次革新,有助于推动新型城镇化建设。

  经过近两年的实践探索,通过各地反馈的情况,推广PPP面临“六难”:

  一是观念认识转变难。部分地方把思想局限在缓解债务压力上,将推广PPP当作又一次“甩包袱”,没有把注意力转向加强监管上,甚至存在畏难情绪;

  二是规范推广运用难。在当前财政收支矛盾较为突出的情况下,一些地方将PPP简单等同于新的融资渠道;

  三是社会资本寻求难。社会资本特别是民营企业参与PPP项目的积极性不高,主要是个别地方政府契约意识薄弱,同时地铁、轨道交通等部分领域市场化程度不高,有实力、具备对外投资运营实力的社会资本也十分有限;

  四是工作协调推进难。相关部门在项目立项、规划等方面形成了固化的行业运作思路和习惯,PPP作为一项体制机制创新,实施时难度和阻力很大;

  五是操作实施过程难。地方政府和项目实施机构既缺乏真正熟悉政策和业务的人员,又缺乏PPP项目运作经验,操作能力相对不足,在项目谈判过程中,难以与社会资本特别是境外资本在一个平台上对话;

  六是融资渠道通畅难。目前,PPP项目融资主要依靠银行贷款,银行对项目资本金比例要求较高并需提供担保,难以实现无追索或有追索的项目融资,融资成本较高。

  针对这些问题,5月13日,国务院第92次常务会议审议通过财政部起草的《关于在公用服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》已经提出明确工作思路,进行全面工作部署。一定程度上,这是推广PPP的“全局规划”和顶层设计。下一阶段,我们将抓住当前有利时机,着重在“快”、“实”上做文章,确保指导意见的各项措施能够落地。

  焦小平:

  PPP制度设计是综合性改革

  从本质来看,PPP就是利用市场机制,增加公共产品和服务的供给,提高公共产品和服务的质量与效率。上世纪80年代的农村承包责任制、90年代的国企改制都是一种广义的PPP。

  PPP是一种新的改革措施,充分体现了依法治国和“市场决定论”。PPP改革要让社会公众、社会资本和政府都受益,这才是目的所在、方向所在。这次PPP制度设计,不是简单发一个管理办法和通知,而是财政部主导的一项综合性改革,涉及行政体制、财政体制、公共产品供给管理体制和投融资体制等改革。

  2014年以前的PPP工作,重点在于解决政府投融资问题,更注重短期效益,就像一场婚礼。2014年开始的新一轮PPP改革,是从治理和管理两个层面来考虑,更强调长期性、系统性、整体性、结果导向和绩效评价,把公共产品服务的数量、质量和价格作为结果导向目标,就像一场婚姻。

  新一轮PPP改革体现了新的文化精神:法治文化,不管是政府还是社会资本都要守法,一切行为必须在法律框架下和在合同约束下进行;市场文化,PPP通过引入市场竞争实现优化资源配置和提高效率。政府做有限政府,更多地做规则的制定者和监督者,对于市场能做的事情,政府要用负面清单的方式进行管理;合作文化,包括政府部门之间的合作、政府和社会资本的合作、政府和社会公众的合作,也包括与咨询公司、会计师事务所、律师事务所等在内的第三方专业机构的合作。

  王守清:

  力推PPP必须关注四个核心原则

  在中国推广PPP困难,主要是尚未正确理解四个核心原则。

  一是,真正的风险分担。做PPP,必须实现政府和企业之间真正的风险分担,由最有能力管理风险的一方承担该风险,以实现物有所值。过去政府和企业都有错误认识。对于政府来说,并不是把所有风险都推给企业,否则企业承担的风险大,就会要高价;对企业来说,也绝对不是说通过承担高风险而去获得高回报,因为有风险和控制力的问题。

  二是,明确的产出要求。PPP合同必须明确政府对设施、服务的详细要求,如果企业不能满足,将血本无归。PPP是政府管理的改革,本质上政府不是去购买企业的设施,而是购买企业提供的公共产品或服务。因此,政府重点根据百姓的要求,盯着企业所提供产品或服务的质量、服务水平和价格,至于企业如何提供,就看其能动性和创造性。如果效率高,企业就赚钱。

  三是,强调全寿命期集成绩效。PPP合同会要求企业特别是承包商做投资者,负责设施的全寿命期集成绩效,并承担相应风险。在这方面,我们的企业先天不足。另外,我国的企业特别是央企,宁做鸡头不做凤尾,不愿意跟其他企业合作。只有优势互补、强强联合,才可能覆盖掉高于传统模式的融资成本。

  四是,回报与绩效关联。政府或使用者支付给企业的费用必须与按合同规定的特定和定量准则(产出要求)所进行的绩效评估结果相关联。现在很多投资者一直要求政府兜底最低回报,这是不合理的。

  对于政府来说,必须根据绩效和效率,就是质量、服务水平和价格,符合产出要求,政府给支付;干得好,政府给奖励,反之罚款;企业效率高,盈利就高,效率低,盈利就低,甚至不挣钱。

  这四个核心原则,就是力推PPP必须努力的方面。

  赵喜安:

  对非经营性项目的引导要抓紧

  优化配置各方资源,这才是发展PPP的核心。政府应该在PPP中发挥主导作用,统一协调配置资源。企业应该发挥市场主体、提高效率、节约交易成本的作用,加强规划、招商、行业运营等方面的资源整合能力。

  对于发改委第一批PPP项目库,我们非常关心,组织专人进行梳理,在看到商机的同时,也发现了问题。期待发改委、财政部能够更好地为社会资本设置门槛、从严筛选各地方政府报送的项目,继续完善项目库的引导作用。

  对非经营性项目的引导要抓紧。财政部“财金57号文件”明确项目采购要严格执行有关规定,通过政府采购平台实施。严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将项目包装成PPP项目。

  在国家新型城镇化进程中,各级地方政府对市政基础设施的招商引资需求较为迫切,非经营性项目在各地推进中存在招标主体不够明确、招标文件不确定因素较多、权责失衡现象时有发生、政府承诺难以落实等具体问题,希望引起中央政府及各级部门的高度重视。

  孙学工:

  中国PPP制度框架与法规体系尚不完善

  我国自上世纪80年代开始实施以BOT为主要形式的PPP项目,开始主要针对外资,后来逐步向国有企业和私营企业扩展,其范围有高速公路、桥梁隧道、电力能源、轨道交通、供水、污水处理等多个基础设施领域。据世界银行统计,1990年~2012年,我国共实施1065个基础设施建设PPP项目,在世界上居于前列,不仅比印度、菲律宾、印尼等发展中国家高,也高于英国等发达国家。

  与此同时,我国PPP发展中也存在着不少问题与障碍,制约着该模式的更广泛应用。据亚行统计,2005年以来,与全球趋势相反,我国PPP活跃程度开始减弱,PPP项目投资在GDP中的占比持续下降。

  主要表现在:

  一是制度环境与体制不健全。自去年以来我国PPP制度建设走上了快车道,颁布了大量法规、文件和指导意见,但总体看我国尚未形成完善的PPP制度框架与法规体系;

  二是社会信用基础薄弱。在PPP项目实施过程中,一方面,地方政府诚信欠缺问题突出;另一方面,企业的诚信缺失。部分项目建设企业尤其是民营企业在PPP项目招标中以超低的价格参与项目的公开竞标,中标后,往往再以各种理由提价;如果条件得不到满足,就以拖延施工或干脆退出相威胁。由于涉及到公共服务,地方政府无法承担项目中断的后果,往往在博弈中处于被动地位;

  三是现行金融体系尚不适应项目融资的要求。缺乏项目融资支持,项目融资缺乏多样化手段,项目融资缺乏广泛的中长期资金来源,投资的退出渠道不畅通;

  四是投资回报机制与收入模式不健全。

  我国大部分PPP项目属于政府价格监管行业。目前,价格监管体系尚不完善,价格调整的规则性差,价格变化缺乏可预见性,导致长期收益不确定性高,投资者不敢贸然进入,一些已进入的也纷纷退出。如因电价问题,我国曾经历过两次外资大规模退出发电行业的浪潮。此外,对公益性行业,政府承诺的补贴资金不到位,收费公路的绿色通道、节假日免费等也影响投资回报。

  五是现行PPP模式不能适应新形势需要。

  与英国等国PPP项目以由政府付费的私人融资计划(PFI模式)为主不同,长期以来,我国PPP项目以由用户付费的BOT模式为主。随着我国经济性基础设施向不发达地区延伸和社会性基础设施的需求不断上升,越来越多的项目自身收益不能弥补其投入或根本就没有用户付费,客观上限制了BOT方式的应用。

  六是存在着不顾规律和条件一哄而上的现象。

  PPP是创新性的公共服务提供方式,有严格的适用条件,并不是所有项目都适用。英国等PPP发展较好的国家,PPP项目占基建投资的比重也只在13%左右。目前地方急于求成,把各类项目都包装成PPP,反而造成投资成本高企、效率下降等问题。

  吴亚平:

  推广取决于法治政府、诚信政府的建设

  就PPP的发展前景而言,用“谨慎乐观”比较合适。

  之所以谨慎,一方面,公共服务本身存在市场失灵,有很多体制机制问题没有解决;另一方面,现在对社会资本有吸引力,特别是有健全的收费机制、项目目标和产出比较清晰的PPP项目,确实不是很多。

  之所以乐观是因为,一方面,社会资本特别是民营企业投资实力大大提高。在新常态下,它们也迫切需要寻找更多的投资机会;另一方面,中央要求全面深化改革,这有助于推进公共服务领域市场化,包括一部分领域的产业化发展,有助于引导社会资本进入。

  PPP投资占公共投资比例,国际平均占到3%~5%,比较好的水平为10%~15%。“十三五”期间,中国公共投资大约是20万亿元。若按照10%计算,PPP投资可达2万亿元,若按照5%计算,约为1万亿元。平均来看,“十三五”期间,我国年均PPP投资约1.5万亿元。

  我觉得,进一步推广PPP模式需要进行一些顶层制度设计。

  比如,在投资管理体制方面,PPP项目还是要按照政府投资项目管理,适用于审批制,这样有利于发挥政府在公共服务中的主导作用;让企业和银行自主决策、自主确定具体项目资本金比例;亟待解决PPP项目的社会参与机制,让社会公众特别是相关利益群体都有机会表达自己的看法;另外,实施的全过程有必要像上市公司那样搞全过程的信息披露。

  推广PPP模式取决于法治政府、诚信政府的建设。如果跟不上的话,社会资本就不敢来投资。为此有必要建立一个公共投资领域的信用平台,曝光地方政府不遵守协议规定或不守诚信的丑事,督促地方政府诚实守信。

  此外,不能泛化,更不能神化PPP。不是所有公共服务项目都适合做PPP。政府部门有必要以正面清单或类似产业指导目录的方式,来发布比较适合做PPP的行业领域和项目。供地方政府和社会资本参考。

  喻文光:

  认识和推广PPP应客观理性

  近两年来PPP在国内重获青睐,但首先,要客观理性、具有反思和批判精神地认识和推广PPP,要避免金融化PPP、泛化PPP、美化PPP和神化PPP。

  一是,不能把PPP简单当成融资工具,来应对地方债务危机。如果将其工具化、动机错了,也就意味着方向错了,最后结局可想而知;

  二是,PPP是个好东西,但并不适用于所有领域,也并不适用于所有项目。我们不能遍地开花、一哄而上地推行PPP项目;

  三是,PPP虽有很多优点,但也存在着巨大风险。PPP失败的案例比比皆是,例如英国的地铁项目、德国波茨坦的水务项目。所以必须充分认识PPP中存在的各种风险,政府也不能草率承诺,一旦失败,将付出沉重代价;

  四是,PPP不是灵丹妙药,不能包治百病,也不能使现在城镇化过程中的所有问题都迎刃而解。采用PPP模式,非常重要的是加强政府监管。

  其次,要使PPP制度化、规范化、法治化,要完善四个制度:

  一是完善政府监管制度。这分为对社会资本的监管和对监管者的监管。

  前者已经基本取得共识,在项目决策前,通过物有所值的评估来确定PPP适用的门槛;在实施过程中,要注重绩效监管,对产出而非细节进行监管,主要是监管通过PPP模式提供的公共产品和服务的质量以及价格。

  后者就是要解决“谁来监管监管者”的问题。不仅在中国,在美国与PPP如影随形的腐败问题也让人头疼。PPP在中国近30年的实践中,在高速公路和交通基础设施建设领域中普遍运用特许经营模式,腐败问题很突出。

  二是,完善契约制度。在实践中,PPP出现了另外三个“P”,就是社会资本的“三怕”:怕陷阱、怕违约、怕反复。原因实际上就是政府缺少契约精神和法治精神。这需要制度保障,也就是说要建立完善的契约制度。

  三是,完善PPP的救济制度。要协调完善对PPP合同的司法救济途径。历来有争议的特许经营协议的性质,所有关于特许经营协议的争议是否都应纳入行政诉讼,行政诉讼的证据规则和审理规则能否很好地解决争议,保护社会资本的合法权益,值得进一步探讨。

  另外,PPP争议可否适用经济高效的仲裁方式,排除仲裁的纠纷解决方式是否适当合理,需要进一步研究。需要考虑如何对竞争人建构适当的救济制度。还需要完善补偿制度。在PPP协议中,为了社会公共利益的需要,政府一方可以单方面变更解除合同,但要对社会资本的损失进行补偿。《行政许可法》和《行政诉讼法》的新司法解释都做了原则规定,但补偿的标准和程序都需具体化、细化。

  四是完善法律顶层制度的设计。我国现有的PPP规范性文件中,最高效力等级是部委发布的规章。财政部和发改委等部委都密集发布了一系列的政策意见和指南,但有些政策和指南不配套、不衔接,或者相互矛盾,使地方政府和社会资本有时会无所适从。

  要加速PPP立法,如果不能尽快制定统一的PPP专门法,也可以考虑出台PPP促进法,比如我国台湾地区和德国就有PPP促进法,把PPP中的核心问题和基本原则以及重要制度,如物有所值评估制度等,在法律层面上规定下来,也让改革于法有据,让私人资本能吃个定心丸。有法律层面的规定,才可以更好地配合“一带一路”以及亚投行的战略,使PPP模式在海外基础设施建设大显身手时有法律保障。

  此外,对于涉及PPP的部门法也要尽快修改协调,例如,政府采购法、招投标法、预算法等。这些方面可以借鉴国外和国际组织的有益立法经验。除了立法外,还需财政部和发改委形成合力,协调一致,制定推出精细化的具有实操性的指南和实施细则。

  王文:在公共领域使用PPP迫在眉睫

  到2020年前,我国将面临着3个“1亿人”的城镇化问题,公共投资需求达数十万亿元。这些巨额资金需求单靠政府财政远远不够,在公共领域使用PPP不仅必须而且迫在眉睫。通过设立PPP引导基金,政府与社会资本来购买,可以起到“四两拨千斤”的作用。

  PPP模式将原来由政府负责的信用融资体制改变为项目融资体制,专门成立的SPV不仅有助于公共品实现,而且可以有效隔离风险。PPP融资体制改革实现了政府与社会平等合作的关系,该模式的推广将有助于贯彻依法治国理念,强化国民的契约精神和市场观念。通过PPP模式提供公共服务,可以为政府科学决策提供重要抓手,为廉洁治理提供保障,有助于实现国家治理体系的现代化。

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